Renda e consumo
na era FHC

André Lahóz

 

Egberto Nogueira

"O Brasil não é um país pobre. É um país com muitos pobres"

Veja também Fórum: Milhões de brasileiros saíram da miséria no governo FHC, mas o Brasil continua como um dos países mais injustos do mundo. Por quê?

Pouca gente discordaria de que a pobreza representa o principal problema do Brasil. Existe, no entanto, um paradoxo no debate social. Poucos temas atraem tanto a atenção como a discussão em torno de pobreza e desigualdade e, no entanto, a desinformação é enorme nesse terreno. Talvez seja esse um dos campos mais propensos a uma incrível confusão quanto a dados e interpretações.

Não é o caso aqui de especular sobre os motivos que levam a essa miopia no trato da questão social. O objetivo do presente texto não é esse, embora se possa suspeitar da existência de um misterioso mecanismo que impede a correta absorção das informações já disponíveis. Mas é importante, antes de depararmos com o que efetivamente aconteceu no governo do presidente Fernando Henrique Cardoso, partir de umas poucas definições que podem ser úteis para evitar erros que têm sido recorrentes.

Comecemos com uma afirmação já feita por vários especialistas e cientistas sociais brasileiros: o Brasil não é um país exatamente pobre, mas um país com muitos pobres. Essa frase parece refletir com perfeição nossa situação na questão social. Tomemos a primeira parte da sentença. De fato, o Brasil não pode ser considerado pobre quando comparado ao restante do mundo. A renda per capita brasileira, de 3.600 dólares em 2000, segundo o Banco Mundial, é mais de dez vezes superior à de muitos países da África e da Ásia – estes, sim, paupérrimos. Cerca de 64% dos países do mundo têm renda per capita inferior à brasileira. E nada menos que 77% dos habitantes do planeta vivem em nações mais pobres que o Brasil.

Por outro lado, também não restam dúvidas quanto à segunda parte da frase: existem muitos pobres no país. De acordo com recente estudo do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), de autoria de Ricardo Paes de Barros, Ricardo Henriques e Rosane Mendonça, 53 milhões de brasileiros viviam abaixo da linha de pobreza em 1999. Desse total, quase 23 milhões nem sequer atingiam a faixa de indigência. Isso corresponde a 34% e 14,5% da população brasileira, respectivamente. Segundo a ONU, o Brasil ficou em 74º lugar em desenvolvimento humano em 2000 (o índice de desenvolvimento humano mede o desempenho dos países quanto à expectativa de vida, educação e renda). Caracteriza-se, assim, o retrato de um país peculiar: a renda disponível não é baixa, mas a pobreza persiste ano após ano, década após década, século após século. Por quê?

Para entender o motivo, convém fazer distinção relevante entre pobreza e desigualdade. Embora sejam freqüentemente confundidos, são conceitos diferentes. A pobreza é uma medida absoluta: o número exato de pobres existentes no país em determinada data. A desigualdade é uma medida relativa: trata-se de comparação entre os grupos mais e menos abastados. Nota-se que é possível imaginar um país com baixa desigualdade e muita pobreza (pense na Albânia ou em vários países da África negra). Ou um país muito desigual com pequeno contingente de pobres. A desigualdade pode referir-se tanto à renda quanto à riqueza. Vamos, neste artigo, concentrar nossa atenção na desigualdade de renda.

É exatamente nesses conceitos que reside a chave para entender o quadro social brasileiro. Há muitos pobres, em larga medida, porque o Brasil possui provavelmente a pior distribuição de renda do mundo (conforme o último relatório do Banco Mundial sobre o tema, nosso país era, na verdade, o segundo mais desigual do mundo, perdendo a desonrosa liderança para Serra Leoa). Com tamanha concentração, a renda existente, embora não seja baixa, não é suficiente para que todos tenham condições mínimas de vida. Esse ponto é vital. Um país pode abrigar muitos pobres pelo simples fato de a renda gerada por todos ser tão baixa que, mesmo sendo bem distribuída, as pessoas vivem mal. O caso brasileiro é outro: o número de pobres poderia cair violentamente se houvesse maior justiça social. O PIB per capita é oito vezes superior à linha de indigência e quatro vezes maior que a linha de pobreza – uma clara indicação de que o problema maior do Brasil não é a falta de recursos, mas sua má distribuição. Só para voltar à comparação internacional: os países com renda per capita semelhante à do Brasil têm, em média, menos de 10% de pobres em sua população. Caso o país seguisse a média em termos de desigualdade, os pobres corresponderiam a 8% dos habitantes, e não a 34%. Feitas essas considerações iniciais, passemos à análise do que efetivamente aconteceu durante os últimos anos no campo social.

Comecemos com a evolução da pobreza. Segundo Ricardo Paes de Barros, um dos maiores especialistas brasileiros na matéria, o número de pobres caiu de 59,4 milhões de pessoas em 1993 para 53 milhões em 1999 – a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (Pnad), base para a maioria das demais pesquisas, não foi realizada em 1994. Traduzindo: quase 7 milhões de brasileiros deixaram de ser pobres nos últimos anos. Portanto, qualquer visão que parta do princípio de que está acontecendo uma explosão da pobreza ou uma deterioração no quadro social merece ser olhada, no mínimo, com cautela. Pela simples razão de colidir de frente com os fatos.

Houve, no mesmo período, redução intensa no número de miseráveis, que são os mais pobres entre os pobres. De acordo com o estudo citado, eles eram 27,8 milhões em 1993 e 22,6 milhões em 1999, redução de cerca de 5 milhões.

Também é interessante observar como a proporção de pobres e miseráveis na sociedade brasileira diminuiu. Uma série estatística mais longa mostra que, desde os anos 70, os pobres vinham respondendo por algo entre 40% e 45% da população. A partir de 1994, houve redução de patamar: seu número vem oscilando em torno de 30% a 35%. O mesmo movimento ocorreu com os miseráveis, que correspondiam a cerca de 20% da população e hoje são algo em torno de 14% do total. Ou seja, não houve apenas queda em um ano específico: ela também tem sido consistente nos últimos anos.

Antes de partirmos para os motivos dessa queda, é preciso qualificar um pouco esses números. Como se quantifica o número de pobres existentes no Brasil? É necessário, em primeiro lugar, definir o que é um pobre. Pouca gente teria dificuldade em dar sua própria definição. Provavelmente a maioria diria que os pobres são aqueles que ganham mal e têm pouco ou nenhum patrimônio. São as pessoas que pedem dinheiro nas ruas ou vivem de trabalhos precários. Embora suficiente para conversas informais sobre o assunto, trata-se de definição muito imprecisa. Um exemplo: como qualificar empregadas domésticas que trabalham em casas de famílias ricas de São Paulo, Porto Alegre ou Rio de Janeiro? Em comparação com os patrões, é razoável imaginar que elas sejam consideradas pobres, mas em comparação com um miserável do interior do Nordeste, que passa fome durante vários meses do ano, certamente isso não seria verdade.

 

Dilmar Cavalher/Strana

"Houve redução de 5 milhões de miseráveis de 1993 a 1999"

Para que a discussão sobre o tema possa ser feita em bases mais sólidas, é vital avançar para uma definição mais rigorosa. Na maioria dos trabalhos acadêmicos, a contagem dos pobres é realizada da seguinte forma: admite-se, em primeiro lugar, uma cesta de bens e serviços (alimentos, transporte, moradia etc.) à qual todo mundo deveria ter acesso para não ser considerado pobre. A seguir, atribui-se um valor monetário a essa cesta (que pode variar em cada região), também chamado de linha de pobreza. A partir daí, verifica-se quem tem renda superior ao valor da cesta (os que não são pobres) e quem tem renda inferior (os que são pobres). É claro que aqueles com renda inferior não conseguem comprar todos os bens e serviços da cesta. Portanto, os números de pobreza dependem sempre da definição do que é a linha de pobreza. No caso do trabalho do Ipea citado, a linha de pobreza utilizada foi de 115 reais em 1999 para a média do país. O mesmo argumento vale para a linha de indigência (60 reais em 1999 no mesmo estudo). A cesta de bens inclui, nesse caso, apenas os alimentos mínimos necessários para que a pessoa permaneça viva, de acordo com os padrões da Organização Mundial de Saúde. Ou seja, teoricamente quem está abaixo da linha de indigência não conseguiria sequer sobreviver – se o faz é porque complementa minimamente sua renda com esmolas ou algum tipo de cultura de subsistência, que representa um recurso adicional que não é levado em conta pelos pesquisadores.

Dois trabalhos acadêmicos que tentem captar o tamanho da pobreza, feitos com base em diferentes linhas de pobreza ou indigência, necessariamente terão discrepância no número de pobres que cada um deles irá encontrar. O que, aliás, acontece com freqüência. Por exemplo, um estudo recente da Fundação Getúlio Vargas (FGV) do Rio de Janeiro encontrou 50 milhões de indigentes no Brasil, contra os 22 milhões do Ipea (em outras palavras, os indigentes são quase 30% da população, segundo a FGV, contra 14,5%, de acordo com o Ipea).

É importante notar, no entanto, que, embora o número de pobres possa variar conforme as definições feitas nos diferentes estudos, há quase consenso entre os especialistas quanto à forte queda ocorrida nos indicadores de pobreza nos últimos anos. Talvez o número de pobres não seja o mesmo para todos, mas certamente sua diminuição foi registrada por (quase) todos os economistas que estudam o tema.

Por que houve queda tão abrupta da pobreza nos anos recentes? A maior explicação está no que se pode considerar como a principal ação social do governo Fernando Henrique Cardoso, pelo menos em termos quantitativos: o Plano Real. Embora esse ponto já tenha sido suficientemente enfatizado nos últimos anos, não há como fugir do óbvio: o sucesso do programa de estabilização teve efeito muito forte sobre a renda dos mais pobres. O benefício social obtido imediatamente após o lançamento do plano impressiona: mais de 9 milhões de pessoas deixaram de ser pobres com a estabilização. Cerca de 80% das famílias pobres conseguiram aumento de renda no período posterior ao plano, contra 55% das famílias não-pobres.

 

Rogerio Voltan

"A queda da inflação e a volta do crédito criaram um boom do consumo"

Vejamos, primeiramente, os números relativos aos índices de preço. A taxa de inflação, medida pelo índice nacional de preços ao consumidor (INPC), calculado pelo IBGE, foi de 5.014% nos doze meses que antecederam o Plano Real. Já em 1995, o primeiro ano após o plano, a inflação atingiu 22%; caiu para 9% em 1996, 4% em 1997 e 2,5% em 1998; voltou a subir para 8,4% em 1999, com a crise da desvalorização cambial; e novamente caiu para 5,3% em 2000. Isso trouxe benefício social importante. Trata-se, aliás, de um processo bem conhecido pelos economistas e cujos efeitos sobre a população podem ser divididos em pelo menos duas ordens de considerações.

Em primeiro lugar, a estabilidade produziu acréscimo de renda significativo para os grupos mais pobres. Como se sabe, o governo é um dos maiores sócios da inflação, pois ela funciona como um imposto que recai sobre os mais pobres. Um estudo da pesquisadora Sonia Rocha, do Ipea, ilustra bem esse fato: a renda real do grupo dos 10% mais pobres do Brasil simplesmente dobrou entre 1993 e 1995. Os brasileiros pertencentes ao segundo grupo mais pobre (aqueles entre os 10% e os 20% mais pobres) viram sua renda real crescer quase 50% no mesmo período. O economista Rodolfo Hoffmann, da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp), recentemente escreveu um artigo no qual apresenta o que ocorreu com o rendimento das pessoas economicamente ativas nos últimos anos. Entre 1993 e 1995, houve acréscimo de nada menos que 28,4% na renda real dessas pessoas, considerando o Brasil como um todo. Tomado um período mais longo, de 1993 até 1999, o aumento da renda real foi de 21%. Dados do IBGE (Censo 2000) mostram que o rendimento médio do brasileiro se elevou 41,8% na década passada.

Por que houve tal aumento? Ora, os economistas há muito conhecem os efeitos distributivos perversos da inflação. A alta dos preços corrói o dinheiro das famílias, em particular de quem tem pouco ou nenhum instrumento financeiro de defesa. Era exatamente o caso brasileiro. Os anos de instabilidade fizeram brotar um complexo sistema bancário que, com o passar do tempo, foi capaz de criar uma série de instrumentos que defendiam os correntistas da inflação. No entanto, boa parte da população brasileira nem sequer tinha (ou tem) acesso a contas bancárias, ficando, portanto, totalmente refém do processo inflacionário. A conseqüência é que a inflação acabou funcionando como o mais regressivo dos impostos, recaindo na maioria das vezes sobre os pobres. Sua quase eliminação teria mesmo de produzir efeito social positivo. Aliás, o Plano Cruzado, embora tendo curta duração, criou algo muito semelhante nos primeiros meses de 1986. Quem analisar uma série longa de pobreza verificará que os dois únicos momentos em que a proporção de pobres se reduz significativamente são exatamente aqueles em que houve sucesso no combate inflacionário – o primeiro, tão intenso quanto fugaz, no Cruzado; o segundo, menos espetacular mas mais duradouro, com o Plano Real.

Mas a redução do recolhimento do imposto inflacionário é apenas o efeito direto do Plano Real sobre o consumo. Há, também, o efeito secundário, que se mostrou de vital importância. Trata-se do quase renascimento do mercado de crédito ao consumo, conseqüência direta da maior estabilidade de renda. Vamos discutir melhor esse ponto.

Os economistas descrevem vários motivos pelos quais a inflação corrói a economia dos países. Um dos mais daninhos desdobramentos da alta desenfreada de preços é o brutal encurtamento dos horizontes na vida econômica. Todas as decisões passam a ser tomadas levando-se em conta a possibilidade de que, da noite para o dia, aconteça algo drástico, como um pacote econômico. O Brasil tem um extenso know-how nesse campo. Portanto, a instabilidade compromete todas as decisões pautadas exclusivamente pela busca de maior eficiência econômica, tanto para as pessoas físicas quanto para as jurídicas. Os investimentos das empresas, por exemplo, foram em larga medida adiados durante os anos 80 e início dos 90, pois a decisão de investir só é tomada quando existe um mínimo de previsibilidade. O mesmo aconteceu com a concessão de crédito a empresas e pessoas físicas. Durante os anos de instabilidade, quando todos os contratos estavam, por definição, em risco, os congelamentos eram sempre uma possibilidade iminente e a situação financeira de todos dependia do que poderia acontecer no dia seguinte, poucas empresas tinham ânimo de liberar o crédito para o consumo de terceiros. Com a queda abrupta da inflação, o mercado de crédito despertou da noite para o dia. E isso abriu caminho para que milhões de pessoas passassem a ter acesso a bens de consumo até então inatingíveis.

Portanto, pode-se dizer que, em termos de resultados quantitativos, a mais importante ação pública dos últimos anos foi a estabilização. Decorrem duas considerações desse fato. A primeira é que a manutenção da estabilidade continua a ser um objetivo social por si só. O exemplo do Plano Cruzado deixa claro como a volta da inflação pode rapidamente engolir os efeitos positivos trazidos pelo sucesso no combate inflacionário. Como o Brasil não é exatamente um país exemplar em termos de manutenção de uma moeda estável e como ainda se ouvem, de tempos em tempos, reclamações quanto a um suposto exagero por parte de alguns na atenção dada à inflação, convém sempre lembrar os enormes benefícios sociais trazidos pelo Plano Real. Manter a inflação baixa não é uma mania de economistas insensíveis à questão social, mas exatamente o contrário: a melhor maneira de defender os pobres. A segunda consideração diz respeito à continuidade do ataque à pobreza. Embora muito importante, o efeito da estabilidade nos indicadores sociais já se esgotou há tempos, como foi notado pela pesquisadora Sonia Rocha em artigo recente.

Os números mostram que a forte queda na quantidade de pobres ocorrida com a estabilização não se repetiu nos anos seguintes. Aliás, a pobreza até cresceu em 1999 (embora, provavelmente, tenha voltado a cair em 2000). Conclui-se que a principal ação do governo foi tomada, na verdade, antes da posse do presidente Fernando Henrique e que, daqui em diante, será preciso atuar em outras frentes para que haja avanços consistentes no campo social.

A conseqüência imediata da queda da inflação e da volta do crédito ao consumidor foi o verdadeiro boom de consumo observado nos primeiros anos do real. O potencial de consumo do Brasil, segundo números da consultoria paulista Simonsen Associados, passou de 235 bilhões de dólares em 1995 para 425 bilhões em 2000. Tome-se, por exemplo, o setor de alimentos. O consumo de leite saltou de 111 litros por habitante ao ano em 1994 para quase 140 litros em 2000; o de frango aumentou de menos de 20 quilos ao ano para quase 30; o de salsicha dobrou. Ao mesmo tempo, caiu o consumo de arroz e feijão, o que, segundo especialistas, sugere a alteração no padrão de alimentação do brasileiro, com o aumento da ingestão de protéicos. O consumo de biscoitos, café em pó e chocolates disparou, bem como o de cervejas e refrigerantes. Houve aumento impressionante no consumo de cimento, tanto para grandes quanto – e principalmente – para pequenos consumidores. Bens de higiene e limpeza, como sabonete, xampu, creme e escova dentais, papel higiênico, fraldas e absorventes também tiveram sua presença fortemente ampliada entre os consumidores brasileiros.

Esse salto no consumo trouxe impactos para todo o comércio. O número de lojas de supermercados passou de 35.000 em 1994 para 61.000 em 2000. No mesmo período, os hipermercados passaram de 115 instalações para 225 e as lojas de conveniência saltaram de 295 para 1.014. O número de shopping centers em operação passou de 121 em 1994 para 214. Já o tráfego mensal estimado de pessoas nesses estabelecimentos foi de 42 milhões para 156 milhões.

Como caracterizar o boom de consumo ocorrido? Os especialistas indicam que houve brutal alteração da estrutura de consumo nos meses posteriores ao real, com aumento substancial da venda de produtos não-duráveis (como alimentos) e de aparelhos eletroeletrônicos domésticos e aumento mais modesto de bens de consumo nas classes de renda mais elevada. O crescimento explosivo da venda de vários produtos pode ser explicado exatamente pelo fato de as classes de menor renda, beneficiadas com o fim da inflação, terem uma propensão ao consumo muito superior à dos ricos. O acréscimo de renda é utilizado para melhorar o padrão de consumo dessas famílias.

Quando se diz que a queda da inflação foi a principal arma social nos últimos anos, isso evidentemente não significa que nada mais tenha sido feito. Uma ação importante tomada pelo governo foi o aumento do salário mínimo. Com a estabilidade, as altas reais de salário traduzem-se, de fato, em maior poder de compra, o que ajuda a explicar o crescimento do consumo ocorrido.

Há evidências de que, a cada reajuste, a pobreza diminuiu exatamente no mês seguinte. A primeira alta de salário registrada no contexto de estabilidade deu-se ainda durante o governo do presidente Itamar Franco, em setembro de 1994. O salário mínimo passou de 64 para 70 reais, elevação de 9,4%, quando a inflação mensal girava em torno de 2%. O reajuste mais importante, no entanto, aconteceu em maio de 1995, quando o mínimo saltou de 70 para 100 reais, alta de 42,86%; a inflação nesse mês foi de 2%. Observa-se que houve forte queda da pobreza exatamente nesses dois meses, em particular em maio de 1995. Depois da estabilização, as mudanças no salário mínimo parecem ter um impacto mais permanente sobre a pobreza, escreveram os economistas Marcelo Neri e Edward Amadeo. Em particular, entre junho de 1994 e setembro de 1995, quase a metade da diminuição do número de pobres ocorreu nos meses em que o salário mínimo foi reajustado. Embora de menor magnitude, efeito semelhante se deu nos anos seguintes.

 

Bruno Veiga/Strana

"O número de shoppings passou de 121 para 214 entre 1994 e 2000"

Há pelo menos dois fenômenos importantes. O primeiro é o efeito direto dos reajustes salariais nas áreas mais pobres, como nas pequenas cidades e nas áreas rurais do Norte e Nordeste. São locais onde há elevado contingente de pessoas que recebem um salário mínimo mensal (ou menos que isso) e que são diretamente beneficiadas nos meses de reajuste. Para citar apenas uma estatística: dos 17 milhões de aposentados, mais de 13 milhões ganham um salário mínimo, metade dos quais nas áreas rurais. Em algumas pequenas cidades do Nordeste, os aposentados representam o grupo com maior poder aquisitivo. Com isso, a economia local recebe impacto positivo toda vez que há reajuste do mínimo. Além desse efeito direto, há um segundo: o que se observa sobre os rendimentos de quem ganha alguns múltiplos do mínimo. Nas cidades médias e grandes, há proporcionalmente menos gente na faixa de apenas um salário mínimo. Verifica-se, no entanto, que persiste uma indexação informal (uma vez que a indexação formal é proibida por lei) até certa faixa de renda, de sorte que o reajuste acaba beneficiando pessoas que ganham, por exemplo, o dobro ou o triplo do salário mínimo.

A redução da pobreza guarda também alguma relação com o desempenho macroeconômico. Não é o caso de sugerir que o crescimento econômico por si só seja suficiente para resolver as carências nacionais – sabe-se que, sem medidas compensatórias e estruturais, seriam necessárias muitas décadas de atividade econômica positiva para que a situação dos pobres melhorasse para valer. Só para citar um número: seriam precisos mais de 25 anos de crescimento contínuo da renda per capita de 3% ao ano para que o grupo de brasileiros enquadrados na linha de pobreza caísse para 15% da população, um índice bem acima do apresentado hoje por países com renda semelhante à brasileira. Mas isso não significa que um bom desempenho da economia não seja instrumento importante na ação social. Por exemplo, durante o milagre econômico dos anos 70, o número de pobres diminuiu como conseqüência direta do crescimento econômico ocorrido, uma vez que políticas compensatórias não foram exatamente a marca do governo militar.

Nesse sentido, os primeiros anos do Plano Real certamente mostraram efeito semelhante, embora de menor intensidade. O Brasil cresceu 5,9% em 1994 e 4,2% em 1995, exatamente os anos em que houve melhorias mais significativas nos indicadores sociais. A partir daí, o desempenho econômico deteriorou-se – o crescimento, entre 1996 e 1999, foi de 2,7%, 3,3%, 0,2% e 0,8%. Somente em 2000 o país voltou a crescer mais fortemente (4,5%), o que pode ajudar a explicar, pelo menos em parte, por que a pobreza não continuou a trajetória acentuada de queda. Aliás, dada a magnitude dos choques externos, chama a atenção o desempenho social a partir de 1996. O debate social entre 1996 e 1999 ficou muito centrado no que aconteceu nos grandes centros urbanos, que mostraram alta do desemprego. No entanto, enquanto a renda per capita do trabalho caiu 4,6% nesse período nas áreas metropolitanas, subiu 6,2% no resto do país. O efeito social das crises acabou sendo relativamente pequeno, mas isso foi pouco percebido porque os formadores de opinião moram exatamente nos lugares onde a crise foi mais intensa. Políticas de renda, como abertura de frentes de trabalho no Nordeste e diferenciação dos reajustes previdenciários, privilegiando os mais pobres, certamente colaboraram para atenuar a falta de crescimento econômico a partir da crise asiática. Isso tudo também guarda lições para o futuro. Primeira: há, certamente, muito a ser feito no campo social, mas é fundamental garantir as condições macroeconômicas para que o Brasil possa voltar a crescer. O esperado crescimento sustentado certamente é uma peça-chave em qualquer programa bem-sucedido de ataque às mazelas sociais. Segunda: políticas de renda são fundamentais, seja para atenuar a situação em tempos de vacas magras, seja para impulsionar os avanços nas fases de crescimento mais forte.

 

Fernando Vivas

"Somente os gastos com a escola primária chegam de fato aos pobres"

Voltemos então a atenção a essas políticas compensatórias explícitas: os programas que transferem renda para os mais pobres. Embora haja a sensação de que o Brasil não tenha nada a apresentar nesse campo, a realidade é mais complexa. Um primeiro número pode causar espanto: o governo brasileiro, em seus três níveis, gastou, em 1998, cerca de 21% do PIB (ou 130 bilhões de reais) na chamada área social – um montante alto em qualquer padrão de comparação (gastos sociais são aqueles realizados nas áreas de saúde, educação e seguridade social). Trata-se do maior gasto na América Latina. Portanto, não é verdade que o gasto público na área social seja baixo – outro equívoco que surge com freqüência nas discussões.

O que talvez ajude a explicar a decepção da maioria das pessoas com as políticas existentes é o fato de que, por trás das rubricas sociais, existe uma série de gastos que pouco ou nada ajudam os pobres, que, por definição, deveriam ser os maiores beneficiários desse tipo de ação pública. Há vários trabalhos acadêmicos mostrando como o Brasil gasta muito dinheiro para ajudar quem não é pobre e pouco para ajudar os pobres. Em linguagem técnica, os programas compensatórios sofrem de falta de focalização. Segundo os economistas Ricardo Paes de Barros, Ricardo Henriques e Rosane Mendonça, seriam necessários apenas 2% da renda das famílias – o correspondente a 6 bilhões de reais – em transferências de recursos para eliminar por completo a indigência, que, como foi citado, afeta 14,5% dos brasileiros. Uma meta mais ambiciosa – a eliminação da pobreza – seria alcançável com 33 bilhões de reais, ou 7% da renda das famílias. Parte-se do princípio, nessa conta, de que seria possível reconhecer todos os pobres e fazer com que o dinheiro do governo fosse entregue, sem nenhum desvio, ao bolso dos menos favorecidos. Seria também necessário repetir, a cada ano, o complemento de renda aos mais pobres. É claro que isso é impossível – há de se considerar os custos de administração desse tipo de programa e as enormes dificuldades em fazer o dinheiro chegar aos realmente pobres –, mas o exercício serve bem para ilustrar que o Brasil gasta muito, mas gasta mal. Vamos olhar com mais calma esse ponto. As informações que seguem foram retiradas de um texto de autoria dos economistas José Márcio Camargo e Francisco Ferreira, da PUC do Rio de Janeiro.

Alguns programas sociais chamam a atenção por ser eficientes no ataque à pobreza – ou seja, o dinheiro realmente acaba atingindo os mais necessitados. Talvez o melhor exemplo seja o Bolsa-Escola, o programa de complementação de renda para as famílias pobres que tiverem todas as crianças em idade escolar freqüentando a escola. O programa nasceu da experiência do governo de Brasília e de alguns municípios, e vem crescendo em abrangência nos últimos tempos.

Outro programa que merece destaque é o Alvorada – o novo nome do IDH 14. Trata-se, na verdade, da combinação de uma série de ações sociais com um mérito digno de nota: os municípios que recebem o dinheiro são aqueles que têm o pior desempenho no índice de desenvolvimento humano (IDH).

O Comunidade Solidária também é um programa que não sofre maiores críticas quanto ao destino do dinheiro. Trata-se de uma ação dividida em duas partes: um pedaço é ação do governo federal, liderado pela primeira-dama Ruth Cardoso, que envolve a ação combinada de uma série de ministérios. A segunda parte é representada por parcerias entre governo, empresas privadas e entidades da sociedade civil, coordenadas pelo Conselho da Comunidade Solidária.

O problema surge em outras áreas. Comecemos com a educação. Somente os gastos com as escolas primárias podem ser considerados focalizados – ou seja, eles atingem os pobres. O que é despendido com o ensino médio é direcionado aos mais ricos. Para citar um número: apenas 8% do que é gasto no ensino médio vai para alunos do grupo dos 20% mais pobres. Mas a grande distorção está no ensino superior. Quase metade de todo o orçamento das universidades públicas beneficia os alunos das famílias pertencentes ao estrato dos 20% mais ricos.

Conclusão semelhante pode ser obtida ao olharmos a saúde. Embora os gastos sejam menos concentrados nos ricos do que no caso do ensino superior, também aí os pobres acabam tendo pouco acesso ao dinheiro. Exemplos: 53% dos pacientes das clínicas do SUS vêm de famílias pertencentes aos 20% mais ricos, contra apenas 2% dos 20% mais pobres. No caso dos hospitais do SUS, esses números são, respectivamente, 45% e 8%.

 

Raul Junior

"Metade do orçamento das universidades públicas beneficia os ricos"

E o mesmo se passa na chamada Seguridade Social. Os maiores problemas ocorrem nas pensões e no seguro-desemprego. No primeiro caso, nada menos que 65% do dinheiro gasto acaba nos bolsos de aposentados pertencentes à faixa 20% mais rica. Os 40% mais pobres recebem apenas 9% de tudo o que o governo gasta com pensões. No caso do seguro-desemprego, mais da metade do dinheiro vai para os pertencentes ao grupo dos 40% mais ricos. O grupo mais pobre (20% da população) fica com somente 3% do que o governo paga desse benefício.

A conclusão, a partir dessa série de números, é simples: com honrosas exceções, o dinheiro dos chamados gastos sociais simplesmente não atinge os pobres. Ele é capturado por pessoas relativamente ricas para o padrão brasileiro. Na imagem criada por Paes de Barros, os pobres brasileiros teriam mais chances de se beneficiar do gasto público se o dinheiro fosse jogado de um helicóptero. Portanto, não é verdade que o governo gasta pouco na área social. O ponto, repetimos, é que gasta mal. Nesse aspecto, os anos do governo Fernando Henrique Cardoso não parecem representar nenhuma alteração desse padrão. O governo já gastava mal antes de 1995 e continua gastando mal hoje. É interessante notar que esse problema parece ser muito mais complexo que apenas uma disfunção do Executivo. A própria oposição e setores da sociedade civil sugerem estar muito mais preocupados com a situação dos não-pobres (trabalhadores das grandes cidades, aposentados que ganham vários salários mínimos, funcionários públicos) que com os realmente necessitados.

Se há o que comemorar no campo da redução da pobreza e da ampliação do consumo nos últimos anos, os resultados são bem mais modestos quando se olha para o que aconteceu com a desigualdade de renda. Ela diminuiu um pouco nos últimos anos, mas nada que represente mudança digna de nota. Dito de outra forma, o Brasil continua quase tão injusto como era antes do governo Fernando Henrique Cardoso. Basta olhar para o mais conhecido indicador de desigualdade de renda, o índice de Gini. Segundo Rodolfo Hoffmann, para o Brasil, esse índice era 0,605 em 1993 e 0,572 em 1999 – quanto menor o número, menor é a desigualdade. Trata-se de um avanço muito tímido. A desigualdade é hoje maior que a existente em muitos períodos das décadas de 70 e 80. O Brasil continua mais próximo da iniqüidade absoluta que da igualdade absoluta.

A manutenção dos níveis de concentração de renda tem efeitos perversos sobre a própria pobreza. Um país pode conseguir reduzir o número de pobres por duas vias, que idealmente são complementares. A primeira é a do crescimento econômico – basicamente, significa criar mais renda em todo o país de forma a beneficiar a maior parte dos habitantes, inclusive os pobres. A segunda é a da desconcentração de renda, que implica fazer decrescer a fatia de renda dos mais ricos em favor dos menos favorecidos. É claro que a maior redução possível ocorreria no caso em que um país tanto crescesse (e, portanto, criaria renda) quanto dividisse melhor entre todos. O que se viu nos anos FHC é que a segunda via foi praticamente inutilizada – portanto, apesar de expressivos, os resultados em termos de pobreza poderiam ter sido muito melhores se a injustiça social tivesse caído.

É evidente que é muito mais fácil diagnosticar a incrível desigualdade de renda do que saber exatamente como atacá-la. Um número crescente de estudos indica que a maior parte da desigualdade de renda se associa à desigualdade educacional. Duas pessoas podem ter rendas diferentes por muitos motivos. Os economistas costumam dividi-los em duas ordens: a desigualdade pode ser criada dentro ou fora do mercado de trabalho. Uma desigualdade gerada dentro do mercado de trabalho ocorre quando duas pessoas com igual qualificação e produtividade recebem salários diferentes. Pode ser pela cor da pele ou pelo sexo, por exemplo. O importante é que a situação de injustiça aconteceu dentro das relações de trabalho. Já a desigualdade gerada fora do mercado de trabalho ocorre quando as mesmas duas pessoas têm acesso a qualificações diferentes, de sorte que, quando atingem a idade de trabalhar, uma delas é muito mais produtiva que a outra. A partir daí, o mercado de trabalho irá apenas refletir essa diferença de qualificação, que já havia sido criada nos anos anteriores ao do início da vida produtiva. Todos os estudos mostram que o Brasil sofre muito mais desse segundo tipo de problema que do primeiro. A fantástica desigualdade no acesso à educação acaba produzindo uma massa de trabalhadores pouco qualificados e uma elite formada em universidades de primeiro time. A conseqüência é que essa situação acaba gerando diferença nos salários dos dois grupos. Portanto, atacar a desigualdade passa necessariamente (embora não se restrinja a isso) por garantir o acesso à educação de qualidade a todos os brasileiros, de todas as classes sociais. Ora, tal medida necessariamente toma tempo – muito mais do que eliminar a inflação ou reajustar o mínimo. Há clara evolução quantitativa no acesso às salas de aula. Tal fato, se acompanhado de evolução também qualitativa (leia-se: se as escolas públicas oferecerem um ensino com a mesma qualidade das boas escolas particulares), certamente produzirá efeito positivo na desigualdade quando as crianças atingirem a idade de trabalhar. O que ainda tomará algum tempo.

A conclusão pode ser assim resumida: a pobreza caiu, o consumo aumentou, mas a desigualdade manteve-se praticamente estável, com uma pequena diminuição que pouco alterou o quadro. Qualquer alteração mais substantiva da realidade brasileira terá de passar necessariamente por uma diminuição da desigualdade de renda, sem a qual serão necessárias ainda muitas décadas de forte crescimento para que o Brasil possa apresentar um quadro social semelhante ao de alguns países latino-americanos, como os vizinhos Argentina e Uruguai.